लोकतंत्र में राज्यपाल की भूमिका की पुनर्कल्पना

• 13 Feb 2025

यह एडिटोरियल 13/01/2025 को द हिंदू में प्रकाशित “Wilful violation: On the Tamil Nadu Governor’s conduct” पर आधारित है। इस लेख में तमिलनाडु के राज्यपाल की सर्वोच्च न्यायालय की जाँच पर ध्यान केंद्रित किया गया है, जिसमें राज्य के विधेयकों को मंजूरी न देने में राज्यपाल के अतिक्रमण पर चिंता व्यक्त की गई है। यह संकट भारत के संघीय कार्यढाँचे में राज्यपाल की भूमिका का पुनर्मूल्यांकन करने की आवश्यकता को रेखांकित करता है।

प्रिलिम्स के लिये:

राज्यपाल, सर्वोच्च न्यायालय, राष्ट्रपति, राष्ट्रपति शासन, राज्य लोक सेवा आयोग, महाधिवक्ता, स्वायत्त ज़िले, एस.आर. बोम्मई निर्णय, अनुच्छेद 361, सरकारिया आयोग, पुंछी आयोग (2010) 

मेन्स के लिये:

भारत में राज्यपाल के प्रमुख संवैधानिक कार्य, भारत में राज्यपाल के कार्यालय से संबंधित प्रमुख चिंताएँ। 

तमिलनाडु के राज्यपाल की हाल ही में सर्वोच्च न्यायालय द्वारा की गई जाँच से राज्यपालों के कार्यालयों द्वारा संवैधानिक अतिक्रमण के बढ़ते पैटर्न पर प्रकाश पड़ता है। यह मामला राज्यपाल द्वारा विधेयकों को मंजूरी न देने और उन्हें राष्ट्रपति के पास भेजने पर आधारित है, जबकि संवैधानिक प्रावधानों के अनुसार राज्य विधानसभा द्वारा दूसरी बार पारित किये जाने के बाद ही विधेयक को मंजूरी दी जानी चाहिये। राज्य विधानमंडल में लंबे समय तक विलंब और कथित अवरोध ने राज्यपाल की शक्तियों के दुरुपयोग के बारे में चिंताओं को बढ़ा दिया है। जबकि अटॉर्नी-जनरल केंद्रीय कानूनों के साथ टकराव का हवाला देते हैं, मुख्य मुद्दा राज्य शासन में राज्यपाल की भागीदारी है। यह संकट भारत के संघीय कार्यढाँचे में राज्यपालों की भूमिका और अधिकार का पुनर्मूल्यांकन करने की तत्काल आवश्यकता को रेखांकित करता है।

भारत में राज्यपाल के प्रमुख संवैधानिक कार्य क्या हैं? 

• राज्य का कार्यकारी प्रमुख: राज्यपाल राज्य के मुख्य कार्यकारी प्रमुख के रूप में कार्य करता है, जो नाममात्र प्राधिकारी के रूप में कार्य करता है, जबकि वह केंद्र सरकार के एजेंट के रूप में भी कार्य करता है।
  • अनुच्छेद 154 के अनुसार, राज्य सरकार की सभी कार्यकारी कार्रवाइयाँ राज्यपाल के नाम से की जाती हैं और अनुच्छेद 166 के तहत, कार्य संचालन के नियम राज्यपाल द्वारा बनाए जाते हैं। 
  • इसके अतिरिक्त, राज्यपाल मुख्यमंत्री और उनकी सलाह पर मंत्रिपरिषद की नियुक्ति करता है।
• विधायी भूमिका और विधेयकों पर स्वीकृति: राज्य विधानमंडल और संघ के बीच संवैधानिक कड़ी के रूप में, संविधान के अनुच्छेद 174 के तहत राज्यपाल राज्य के विधानमंडल का सत्र आमंत्रित, सत्रावसान और उसका विघटन करता है। 
  • किसी विधेयक को कानून बनने के लिये राज्यपाल की स्वीकृति प्राप्त होनी चाहिये, जैसा कि संघ स्तर पर राष्ट्रपति की स्वीकृति आवश्यक होती है अथवा इसे अनुच्छेद 200 के तहत राष्ट्रपति के विचारार्थ आरक्षित रखा जा सकता है।
  • राज्य के वित्तीय शासन में राज्यपाल की भूमिका महत्त्वपूर्ण होती है, क्योंकि अनुच्छेद 207 के तहत उनकी सिफारिश के बिना विधानसभा में कोई भी धन विधेयक पेश नहीं किया जा सकता है। 
    • वे यह भी सुनिश्चित करते हैं कि राज्य का वित्त संवैधानिक और राजकोषीय जिम्मेदारियों के अनुरूप हो।
• त्रिशंकु विधानसभाओं में विवेकाधीन शक्तियाँ और भूमिका: राज्यपाल कुछ स्थितियों में विवेकाधीन शक्तियों का प्रयोग करते हैं, जैसे अनुच्छेद 356 के तहत राष्ट्रपति शासन की सिफारिश करना या त्रिशंकु विधानसभा के मामले में किसी पार्टी को सरकार बनाने के लिये आमंत्रित करना।
  • वे उन मामलों पर भी निर्णय लेते हैं जहाँ संविधान उन्हें मंत्रिपरिषद की सलाह से स्वतंत्र होकर विवेकाधिकार प्रदान करता है। 
• नियुक्तियों और प्रशासन में भूमिका: राज्यपाल अनुच्छेद 165 और 316 के तहत महाधिवक्ता और राज्य लोक सेवा आयोग के सदस्यों सहित प्रमुख पदाधिकारियों की नियुक्ति करता है। 
  • वे राज्य विश्वविद्यालयों के कुलपतियों की नियुक्ति करते हैं, जो हाल के वर्षों में एक विवादास्पद मुद्दा रहा है। 
  • यह कार्य राज्य के सुचारू प्रशासन को सुनिश्चित करता है, लेकिन इसे राज्य सरकार के परामर्श से किया जाना चाहिये।
• राष्ट्रपति शासन लागू करने में भूमिका: अनुच्छेद 356 के तहत, यदि राज्यपाल का मानना ​​है कि किसी राज्य में संवैधानिक तंत्र विफल हो गया है तो वे राष्ट्रपति शासन की सिफारिश कर सकते हैं। 
  • यह प्रावधान आपातकालीन उपाय के रूप में है, लेकिन इसका प्रायः राजनीतिक लाभ के लिये दुरुपयोग किया जाता है। 
  • सर्वोच्च न्यायालय ने निर्णय दिया है कि ऐसी सिफारिशें न्यायोचित होनी चाहिये, मनमानी नहीं।
• न्यायिक शक्तियाँ: भारतीय राज्य के राज्यपाल को संविधान के अनुच्छेद 161 के तहत क्षमादान की शक्तियाँ प्राप्त हैं, जिसके तहत उन्हें राज्य के कानूनों के विरुद्ध अपराधों के लिये क्षमा, विलंब, राहत या सजा में छूट देने की अनुमति है। 
  • हालाँकि, क्षमादान के मामलों में राष्ट्रपति के अधिकार की तुलना में यह शक्ति सीमित है, क्योंकि राज्यपाल मृत्युदंड या कोर्ट-मार्शल मामलों में क्षमादान नहीं कर सकते हैं।
    • यह प्रावधान न्याय में मानवीय विचारों को शामिल करते हुए जाँच और संतुलन की प्रणाली सुनिश्चित करता है।
• अनुसूचित क्षेत्रों और जनजातीय कल्याण के लिये विशेष जिम्मेदारियाँ: असम, मेघालय, त्रिपुरा और मिज़ोरम राज्यों में राज्यपाल के पास अनुसूचित क्षेत्रों पर विशेष शक्तियाँ हैं।
  • इन राज्यों को संविधान की छठी अनुसूची के तहत स्वायत्त ज़िलों के रूप में प्रशासित किया जाता है।
  • वे स्वदेशी अधिकारों की रक्षा और कल्याणकारी नीतियों को बढ़ावा देने के लिये जनजातीय प्रशासन में हस्तक्षेप कर सकते हैं।

भारत में राज्यपाल के पद से संबंधित प्रमुख चिंताएँ क्या हैं? 

• विधेयकों को स्वीकृति देने में विलंब: राज्यपालों ने राज्य विधानसभाओं द्वारा पारित विधेयकों को स्वीकृति देने में विलंब की है, जिससे विधायी प्रक्रिया एवं संघीय सिद्धांतों को नुकसान पहुँच रहा है। 
  • यद्यपि अनुच्छेद 200 राज्यपालों को विधेयकों को राष्ट्रपति के विचारार्थ सुरक्षित रखने की अनुमति देता है, अत्यधिक विलंब से विधायी निष्क्रियता उत्पन्न होती है। 
  • सर्वोच्च न्यायालय ने इस बात पर ज़ोर दिया है कि अनुच्छेद 200 में उल्लिखित “जितनी जल्दी हो सके” वाक्यांश का अक्षरशः पालन किया जाना चाहिये, फिर भी कई राज्यों में दो वर्षों से अधिक का विलंब देखा गया है।
  • उदाहरण: पंजाब (वर्ष 2023) में राज्यपाल ने कई विधेयकों पर दो वर्ष तक मंजूरी नहीं दी, जिसके कारण सर्वोच्च न्यायालय को हस्तक्षेप करना पड़ा।
    • इसी प्रकार, तमिलनाडु में राज्यपाल ने 12 विधेयकों में विलंब किया, जिसके कारण न्यायिक हस्तक्षेप करना पड़ा।
• पक्षपातपूर्ण आचरण और केंद्रीय प्रभाव: केंद्र द्वारा नियुक्त राज्यपाल, तटस्थ मध्यस्थ होने के बजाय, प्रायः संघ में सत्तारूढ़ पार्टी के साथ तालमेल बिठाकर कार्य करते हैं।
  • इससे राजनीतिक पूर्वाग्रह और विपक्ष के नेतृत्व वाली राज्य सरकारों को अस्थिर करने के लिये विवेकाधीन शक्तियों के दुरुपयोग के बारे में चिंताएँ उत्पन्न होती हैं।
  • उदाहरण: अरुणाचल प्रदेश (वर्ष 2016) में राज्यपाल के कार्यों के कारण निर्वाचित सरकार को बर्खास्त कर दिया गया था, जिसे बाद में सर्वोच्च न्यायालय ने बहाल कर दिया था। 
• सरकार गठन में विवेकाधीन शक्तियों का दुरुपयोग: राज्यपाल प्रायः त्रिशंकु विधानसभा की स्थिति में राजनीतिक दलों को सरकार बनाने के लिये आमंत्रित करते समय मनमाने ढंग से विवेकाधिकार का प्रयोग करते हैं।
  • स्पष्ट दिशा-निर्देशों के अभाव के कारण असंगत निर्णय लिये जाते हैं, जो कभी-कभी विशेष दलों के पक्ष में जाते हैं, जिससे लोकतांत्रिक जनादेश विकृत हो जाता है। 
  • उदाहरण: कर्नाटक (वर्ष 2018) में राज्यपाल ने एक राजनीतिक दल को बहुमत साबित करने के लिये 15 दिन का समय दिया था, जिसे बाद में सर्वोच्च न्यायालय ने घटाकर 24 घंटे कर दिया था।
    • महाराष्ट्र (वर्ष 2019) में राज्यपाल कोश्यारी द्वारा बहुमत साबित किये बिना मुख्यमंत्री उम्मीदवार को शपथ दिलाने के निर्णय के कारण 80 घंटे की सरकार बनी।
• विश्वविद्यालय नियुक्तियों पर संघर्ष: राज्यपाल, राज्य विश्वविद्यालयों के कुलाधिपति के रूप में, प्रायः निर्वाचित सरकारों को दरकिनार करते हुए नियुक्तियों में हस्तक्षेप करते हैं। 
  • इससे कुलपति के चयन को लेकर राज्य सरकारों एवं राज्यपालों के बीच गतिरोध उत्पन्न हो गया है और प्रायः न्यायालयों को हस्तक्षेप करना पड़ता है। 
  • बढ़ते विवाद ने यह प्रश्न उठा दिया है कि क्या राज्यपालों को विश्वविद्यालयों के कुलपति के पद पर बने रहना चाहिये।
  • उदाहरण: पश्चिम बंगाल (वर्ष 2023) में राज्यपाल ने एकतरफा कुलपतियों की नियुक्ति की, जिससे राज्य सरकार के साथ कानूनी लड़ाई हुई।
• जवाबदेही और पारदर्शिता का अभाव: मुख्यमंत्री के विपरीत, जो विधायिका के प्रति जवाबदेह होता है, राज्यपाल केवल राष्ट्रपति के प्रति जवाबदेह होता है और उसे केंद्र सरकार के विवेक पर (अनुच्छेद 156) हटाया जा सकता है। 
  • इससे ऐसी स्थिति उत्पन्न होती है जहाँ राज्यपालों को अपने कार्यों के लिये किसी प्रत्यक्ष परिणाम का सामना किये बिना ही कार्य करना पड़ता है। 
    • महाभियोग प्रावधानों का अभाव उन्हें जाँच से बचाता है, जिससे महत्त्वपूर्ण शक्तियाँ होने के बावजूद वे जवाबदेह नहीं रह जाते।
• प्रशासनिक मामलों में अतिक्रमण: राज्यपालों ने निर्वाचित मुख्यमंत्री और मंत्रिपरिषद को दरकिनार करते हुए दिन-प्रतिदिन के शासन में हस्तक्षेप (अनुच्छेद 163) करना शुरू कर दिया है। 
  • इस अतिक्रमण के कारण प्रायः शासन में निष्क्रियता आ जाती है, जहाँ राज्यपाल फाइलों को मंजूरी देने से इनकार कर देते हैं, कैबिनेट के निर्णयों में विलंब करते हैं, या राज्य की नीतियों की सार्वजनिक रूप से आलोचना करते हैं।
  • उदाहरण: दिल्ली (वर्ष 2023) में प्रशासनिक नियुक्तियों को लेकर उपराज्यपाल और राज्य सरकार के बीच लगातार टकराव के कारण सर्वोच्च न्यायालय ने फैसला सुनाया कि दिल्ली की चुनी हुई सरकार का सेवाओं पर नियंत्रण है, LG का नहीं। 
• राष्ट्रपति शासन का मनमाना प्रयोग: राज्यपाल ऐतिहासिक रूप से अनुच्छेद 356 (राष्ट्रपति शासन) को लागू करने में सहायक रहे हैं, प्रायः संदिग्ध आधारों पर, जिसके परिणामस्वरूप निर्वाचित सरकारों को बर्खास्त कर दिया जाता है। 
  • यद्यपि एस.आर. बोम्मई निर्णय (वर्ष 1994) ने इस तरह के दुरुपयोग को सीमित कर दिया था, लेकिन हाल के उदाहरणों से पता चलता है कि राज्यपाल राजनीतिक रूप से प्रेरित बर्खास्तगी में भूमिका निभा रहे हैं।
  • उदाहरण: उत्तराखंड (वर्ष 2016) में राज्यपाल ने फ्लोर टेस्ट से ठीक पहले राष्ट्रपति शासन की सिफारिश की थी।

भारत में राज्यपाल के पद को पुनः परिभाषित करने और बढ़ाने के लिये क्या उपाय अपनाए जा सकते हैं? 

• विधेयकों पर राज्यपालों के निर्णय के लिये समय-सीमा निर्धारित करना: विधायी निष्क्रियता को रोकने और संघीय सिद्धांतों को कायम रखने के लिये राज्यपालों को एक निश्चित समय-सीमा के भीतर विधेयकों पर कार्य करने के लिये बाध्य किया जाना चाहिये।
  • पंजाब मामले (वर्ष 2023) में सर्वोच्च न्यायालय ने फैसला दिया कि राज्यपाल स्वीकृति में अनिश्चित काल तक विलंब नहीं कर सकते, जिससे स्पष्ट समयसीमा की आवश्यकता पर बल मिलता है।
  • पुंछी आयोग (2010) ने आरक्षित विधेयकों पर राज्यपाल के निर्णय के लिये छह महीने की सीमा की सिफारिश की थी।
• सरकार गठन में विवेकाधीन शक्तियों को सीमित करना: पक्षपातपूर्ण पूर्वाग्रह को रोकने के लिये चुनावों के बाद राजनीतिक दलों को सरकार बनाने के लिये आमंत्रित करने में राज्यपालों के विवेकाधिकार को स्पष्ट रूप से परिभाषित किया जाना चाहिये। 
  • एस.आर. बोम्मई निर्णय (वर्ष 1994) ने सरकारों को बर्खास्त करने में राज्यपाल की भूमिका को सीमित कर दिया था, और चुनाव के बाद के परिदृश्यों के लिये भी इसी तरह के दिशानिर्देशों की आवश्यकता है।
  • पुंछी आयोग ने एक संरचित क्रम का पालन करने का सुझाव दिया: चुनाव पूर्व गठबंधन > सबसे बड़ी पार्टी > चुनाव के बाद गठबंधन, जिससे हेरफेर को रोका जा सके। 
• विश्वविद्यालय नियुक्तियों में तटस्थता सुनिश्चित करना: राज्यपाल की स्थिति का कुलाधिपति के रूप में पुनर्मूल्यांकन किया जा सकता है।
  • सरकारिया आयोग (वर्ष 1988) ने सिफारिश की थी कि राज्यपालों को उनकी संवैधानिक भूमिका से असंबद्ध वैधानिक शक्तियाँ नहीं दी जानी चाहिये तथा विश्वविद्यालयों के प्रशासन में राज्यों की अधिक भागीदारी होनी चाहिये। 
  • हाल ही में पश्चिम बंगाल, तमिलनाडु और केरल ने कुलपतियों की नियुक्ति में राज्यपाल की भूमिका को कम करने वाले विधेयक पारित किये हैं। 
    • नियुक्तियों के लिये राज्य-स्तरीय स्वतंत्र आयोगों की स्थापना से इस प्रक्रिया का राजनीतिकरण हो जाएगा।
• नियुक्ति और हटाने की प्रक्रिया में संशोधन: नियुक्ति प्रक्रिया को और अधिक पारदर्शी बनाया जाना चाहिये ताकि यह सुनिश्चित हो सके कि राज्यपाल केंद्र के एजेंट के रूप में कार्य करने के बजाय स्वतंत्र रूप से कार्य करें। 
  • सरकारिया आयोग ने सिफारिश की थी कि राजनीतिक पूर्वाग्रह से बचने के लिये राज्यपालों की नियुक्ति मुख्यमंत्री से परामर्श के बाद की जानी चाहिये।
  • इसी प्रकार, पुंछी आयोग ने सलाह दी कि निष्पक्षता सुनिश्चित करने के लिये राज्यपालों को हाल ही में किसी राजनीतिक दल से संबद्ध नहीं होना चाहिये।
• न्यायिक समीक्षा के माध्यम से राज्यपालों को जवाबदेह बनाना: हालाँकि अनुच्छेद 361 राज्यपालों को उन्मुक्ति प्रदान करता है, लेकिन असंवैधानिक आचरण को रोकने के लिये उनके कार्यों की न्यायिक जाँच होनी चाहिये। 
  • रामेश्वर प्रसाद मामले (वर्ष 2006) में फैसला सुनाया गया कि यदि राज्यपाल के निर्णय दुर्भावनापूर्ण या असंवैधानिक पाए जाते हैं तो उनकी समीक्षा की जा सकती है। 
  • संसदीय जवाबदेही तंत्र (जैसे कि राज्य सभा को राज्यपाल की वार्षिक रिपोर्ट) को शामिल करने के लिये संवैधानिक संशोधन से पारदर्शिता बढ़ेगी।
• राष्ट्रपति शासन लागू करने के संबंध में स्पष्ट दिशा-निर्देश (अनुच्छेद 356): अनुच्छेद 356 के दुरुपयोग के कारण बार-बार निर्वाचित सरकारों को मनमाने ढंग से बर्खास्त किया गया है, जिसके लिये कड़े सुरक्षा उपायों की आवश्यकता है। 
  • एस.आर. बोम्मई मामले (वर्ष 1994) में कहा गया कि राष्ट्रपति शासन न्यायोचित होना चाहिये और न्यायिक समीक्षा के अधीन होना चाहिये। 
  • पुंछी आयोग ने आपातकाल के दौरान केंद्र की शक्तियों पर अंकुश लगाकर राज्यों के अधिकारों की रक्षा करने का प्रयास किया, राज्यव्यापी आपातकालीन शासन के बजाय संकटग्रस्त क्षेत्रों में लक्षित हस्तक्षेप की सिफारिश की और इसकी अवधि को तीन महीने तक सीमित करने की सिफारिश की।
  • सरकारिया आयोग ने सिफारिश की थी कि जब राज्य की संवैधानिक प्रक्रिया को रोकने या सुधारने में सभी उपलब्ध विकल्प विफल हो जाएँ तो राष्ट्रपति शासन को अंतिम उपाय के रूप में प्रयोग किया जाना चाहिये।
• राज्यपालों के लिये महाभियोग प्रक्रिया का निर्माण: वर्तमान में, राज्यपालों को केवल राष्ट्रपति द्वारा ही हटाया जा सकता है, जिससे राज्य स्तर पर उन्हें जवाबदेह ठहराने के लिये कोई तंत्र नहीं है। 
  • पुंछी आयोग ने राष्ट्रपति के समान महाभियोग प्रक्रिया शुरू करने का सुझाव दिया, जहाँ राज्य विधानसभाएँ हटाने के लिये प्रस्ताव पारित कर सकती हैं।
  • इसके अलावा, बीपी सिंघल बनाम भारत संघ (वर्ष 2010) मामले में सर्वोच्च न्यायालय ने ‘आनंद सिद्धांत’ को बरकरार रखा, लेकिन इस बात पर बल दिया कि राज्यपाल को हटाने के लिये वैध कारण होना चाहिये। 
    • हालाँकि न्यायालय ने राष्ट्रपति के निर्णय को उचित माना है, लेकिन यदि इसे चुनौती दी जाती है तो केंद्र को इसके लिये कारण बताने होंगे।

निष्कर्ष: 

राज्यपाल की भूमिका महत्त्वपूर्ण है, लेकिन स्वीकृति में विलंब, राजनीतिक पूर्वाग्रह और अतिक्रमण के कारण यह लगातार विवादास्पद होती जा रही है। सर्वोच्च न्यायालय ने संवैधानिक सिद्धांतों और लोकतांत्रिक मानदंडों के पालन पर ज़ोर दिया है। समयबद्ध निर्णय, सरकार गठन में विवेकाधिकार को सीमित करना और नियुक्तियों में तटस्थता सुनिश्चित करना जैसे सुधार महत्त्वपूर्ण हैं। न्यायिक समीक्षा और संसदीय निगरानी के माध्यम से जवाबदेही को सुदृढ़ करने से दुरुपयोग को रोका जा सकता है। 

दृष्टि मेन्स प्रश्न: 

प्रश्न. “भारत में राज्यपाल का कार्यालय प्रायः संघवाद और संवैधानिक औचित्य पर बहस के केंद्र में रहा है।” राज्यपाल की भूमिका से जुड़ी चुनौतियों पर चर्चा कीजिये तथा निष्पक्षता एवं जवाबदेही सुनिश्चित करने के लिये सुधार सुझाइये। (250 शब्द)

  UPSC सिविल सेवा परीक्षा, विगत वर्ष के प्रश्न  

प्रिलिम्स

प्रश्न 1. निम्नलिखित में से कौन-सी किसी राज्य के राज्यपाल को दी गई विवेकाधीन शक्तियाँ हैं? (2014)

1. भारत के राष्ट्रपति को, राष्ट्रपति शासन अधिरोपित करने के लिये रिपोर्ट भेजना
2. मंत्रियों की नियुक्ति करना
3. राज्य विधानमण्डल द्वारा पारित कतिपय विधेयकों को, भारत के राष्ट्रपति के विचार के लिये आरक्षित करना
4. राज्य सरकार के कार्य संचालन के लिये नियम बनाना

नीचे दिये गए कूट का प्रयोग कर सही उत्तर चुनिये:

(a) केवल 1 और 2
(b) केवल 1 और 3
(c) केवल 2, 3 और 4
(d) 1, 2, 3 और 4

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मेन्स 

प्रश्न 1. क्या उच्चतम न्यायालय का निर्णय (जुलाई 2018) दिल्ली के उप-राज्यपाल और निर्वाचित सरकार के बीच राजनैतिक कशमकश को निपटा सकता है? परीक्षण कीजिये। (2018)

प्रश्न 2. राज्यपाल द्वारा विधायी शक्तियों के प्रयोग की आवश्यक शर्तों का विवेचन कीजिये। विधायिका के समक्ष रखे बिना राज्यपाल द्वारा अध्यादेशों के पुनः प्रख्यापन की वैधता की विवेचना कीजिये। (2022)